El Parlante

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Apuntes no matemáticos de economía – apuntes sobre intervención – Los funcionarios y la burocracia

Una especie de monopsonio del Estado en el mercado laboral

Un monopsonio se da cuando un mercado es dominado por el comprador, y como ya vimos al analizar los monopolios, en un libre mercado, por ser un proceso dinámico, el monopsonio tendría existencia efímera. A menos que recurra al Estado para obtener alguna regulación que le permita mantener su posición de único comprador, como fue el típico caso de la Coca Cola y la Harrison Narcotic Act, en el que la importación de Cocaína pasa a ser regulado, para lo cual el Estado emite licencias de monopolio (Monopsonio en este caso) para que Merck & Co., Inc. y Maywood Chemical Works sean las únicas que puedan importar dicho producto, uno de ellos pasa a ser el proveedor del extracto no narcótico, que se utiliza como saborizante de la Coca Cola. Solo con el apoyo del brazo armado de la ley, es posible que un monopsonio, así como un monopolio se mantengan en la dinámica del mercado. Pero, en este apartado quiero apuntar a la suerte de monopsonio laboral en el que se transforma el Estado en Paraguay. Sin precisar datos estadísticos, todo Estado cae en la imposibilidad del cálculo económico. Es decir, al no estar sujeto a las leyes del mercado, el Estado impone precios ajenos al juego de oferta y demanda, tampoco está sujeto a la necesidad de obtener ganancias para progresar, simplemente hace erogaciones, y si el presupuesto se excede, pues se compensa con los instrumentos que tiene a su disposición, tales como: endeudamiento, impuestos o emisiones inorgánicas de dinero fiat. Es por eso, y dado el tamaño del Estado, que, en el caso paraguayo en el mercado laboral, absorbe aproximadamente el 20% de la fuerza de trabajo. Se transforma así en el mayor empleador del país, pero, como lo explica la Public Choice Theory, el objetivo de una institución pública no es servir a un consumidor, es decir, no se somete a la soberanía del individuo consumidor. No necesita ofrecer mejores servicios a mejores precios para permanecer activo, no procura la eficiencia como medio para obtener mayores beneficios, pues técnicamente no quiebra, solo cae en déficit fiscales, por lo tanto, la división del trabajo no se desarrolla a plenitud en las esferas públicas. Peor, se entorpece el flujo de información y el suministro de servicios por medio de procesos desgastantes e innecesarios, para justificar la contratación de funcionarios que a la postre representan votantes para las elecciones venideras. Estos funcionarios votantes, cuentan con familiares que también votarán. Así, en Paraguay el promedio de salarios pagados por el sector público duplica a los del sector privado (lanación.com.py, 2016). No solo eso, el nivel de exigencia en el sector público es mínimo, pues todo el funcionariado tiene protección de la ley del funcionariado, así como de los innumerables sindicatos que forman grupos de presión para exigir mayores salarios y mejores condiciones a su empleador, el Estado, recordando que los individuos buscan su satisfacción y por tanto cae bajo la influencia de la ley del menor esfuerzo. La distorsión que genera esto en el mercado es similar al de un sindicato en un mercado laboral. Los “logros” del sector público en materia de salarios o beneficios, debe ser absorbidos por los que prestan servicios en el sector privado. Además, por efecto imitación, aquellos que observan a funcionarios mejorando sus niveles de ingresos, conscientes de los beneficios adicionales que goza y además la poca exigencia en cumplimientos de horarios o la dureza del trabajo mismo, tratarán de imitarlo, buscarán permanentemente formar parte del funcionariado, así tenemos a ingenieros que se forman con el objetivo fijo en ingresar a empresas públicas o autárquicas como las binacionales, lo mismo con médicos, maestros, economistas, abogados, etc. Todos anhelan ser parte del Estado. Sin embargo, para que el sector privado que opera bajo las reglas del mercado, otorgue dichos salarios y beneficios, debe necesariamente servir a los consumidores de una manera tal que éstos estén dispuestos a pagar elevadas sumas por tales servicios con lo que se podría aumentar los salario y beneficios de los trabajadores, pues los incentivos para el empresario surgen de la posibilidad de lucro que nace en el mercado por una demanda insatisfecha. En contrapartida el Estado no se somete a tales leyes, y puede ofrecer mejores condiciones o aceptar presiones sindicales holgadamente, pues la factura de ello se lo volverá a cargar al sector privado y a toda la población por medio de impuestos.

Laberintos burocráticos

Hemos visto cuando estudiamos la firma, que las empresas son islas de planificación en el orden espontáneo del mercado, organizaciones internas aisladas del mercado con los que se evitan las fricciones en la adquisición de información y los costes de transacción entre otros. Están organizados jerárquicamente para asignar recursos de manera eficiente y controlar el logro del objetivo de la creación de valor de la empresa, bajo el incentivo del beneficio que motiva al empresario. Las empresas han demostrado ser capaces de asignar eficientemente recursos y permitieron el desarrollo económico desde tiempos de la revolución industrial. Observando ese desarrollo, y buscando adaptar esa organización al Estado, Max Weber llegó a la siguiente conclusión: la burocracia, es la organización eficiente por excelencia, la organización llamada a resolver racional y eficientemente los problemas de la sociedad y, por extensión, de las empresas. La organización burocrática está diseñada científicamente para funcionar con exactitud, precisamente para lograr los fines para los cuales fue creada, no más, no menos. Para ello está organizado jerárquicamente y la autoridad burocrática bajo el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en general normativamente (Weber, Qué es la burocracia?). Los principios de jerarquía de cargos y de diversos niveles de autoridad implican un sistema de sobre y subordinación férreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los funcionarios inferiores. El conjunto de los funcionarios «públicos» estables, así como el correspondiente aparato de instrumentos y archivos, integran una «repartición»; esto mismo es lo que en la empresa privada se llama «oficina». También considera que los fondos y equipos públicos están separados de la propiedad privada del funcionario. La ocupación de un cargo se vuelve una profesión, trata de plantear una división entre el individuo privado y ese mismo individuo ocupando un cargo público, se trata de la “impersonalidad” de las relaciones en el ámbito público.

“Para el carácter específico de la moderna fidelidad a un cargo es esencial el hecho de que, en el tipo puro, el cargo no determine una relación con una persona, como la fe del vasallo o el discípulo en las relaciones de autoridad feudal o patrimonial. La lealtad moderna se adhiere a finalidades impersonales y funcionales” (Weber, Qué es la burocracia?).

Max Weber

Según Weber, el funcionario burocrático es nombrado por una jerarquía superior. Un funcionario elegido, no es una figura puramente burocrática. La existencia formal de elecciones no implica que no se disimule un nombramiento. En el Estado, los nombramientos por parte de los jefes de partido, no depende de prescripciones legales, sino del mecanismo de funcionamiento de los partidos. Los partidos transforman elección libre en aclamación de un candidato por el jefe del partido.

“La posición del funcionario elegido ha derivado «de abajo» y no «de arriba»; o por lo menos no de una jerarquía superior dentro de la estratificación burocrática, sino de poderosos hombres de partido («caciques»), que también deciden su carrera futura”.

Es decir, los funcionarios elegidos responden directamente al partido, y los nombrados, no electos, generalmente son algo más eficientes por que responden a la institución, y fueron seleccionados por cuestiones más técnicas.

A diferencia del trabajador de una empresa privada, en general, el funcionario disfruta de derechos de pertenencia. Cuando se fijan garantías legales contra un despido o traslado arbitrarios, las mismas sólo sirven para asegurar un relevo rigurosamente objetivo de los deberes específicos del cargo, libre de toda opinión personal. Esta protección tiene un efecto contraproducente, pues la garantía de la cuasi inamovilidad, extrae la presión de la necesidad de ofrecer un servicio cada vez mejor.

Pero desde el momento en que una organización declina la motivación del beneficio o lucro, debe adoptar otros principios de gestión. La función de una organización pública es suministrar servicios útiles a la comunidad, pero toda empresa (incluyendo la privada) tiene como finalidad prestar servicios útiles. El problema en una organización pública radica en quién decide que son servicios útiles. Y ¿cómo puede apreciarse si los servicios no se pagan muy caros? Es decir, ¿no estarían los factores de producción utilizados para suministrar los servicios, siendo sustraídos de empleos en los que aportarían servicios más apreciables para la sociedad?

En una empresa privada al servicio del libre mercado, este problema se resuelve con el comportamiento del público, pues la cantidad de individuos que aceptan pagar el precio sugerido por la empresa confirman la utilidad y apreciación del servicio, caso contrario, no serían adquiridos y la empresa recibiría la información de que está ofreciendo muy caro su servicio, o que la sociedad no considera tan útil o apreciable su servicio. Es decir, la empresa de libre mercado ajusta sus actividades a los deseos del público (Mises L. V., Bureaucracy, 1944). Los precios de mercado indican donde y en qué medida deben ser dirigidas las inversiones en diversas ramas de producción. Es decir, la búsqueda de lucro, conduce a la empresa privada a asignar recursos eficientemente para suministrar servicios que la comunidad aprecia. Por otro lado, la organización pública, al carecer de la búsqueda de lucro, como institución, pierde la brújula para una asignación más eficiente de recursos, pues puede pasar a suministrar servicios a precios muy bajos, cayendo en déficits, pero al contrario de una empresa privada, la organización pública no se ve condenada a su extinción en caso de incurrir en pérdidas permanentes. Si la empresa privada incurre en pérdidas significa que el público no aprueba su servicio, insistir lo llevará a la quiebra. En la organización pública un déficit no se considera un fracaso y el encargado de la repartición pública no asume la culpa del déficit. Todo servicio público puede ser mejorado si cuenta con más presupuesto. Así, a medida que se incurre en déficits, no se considera fracaso administrativo, sino, limitación presupuestal, por lo que se llega a la conclusión de que será pertinente aumentar el presupuesto a esa repartición. Dado que las acciones del burócrata no están determinadas por las pérdidas y ganancias como criterio de éxito o fracaso, puede seguir creando reparticiones y contratando personal para mejorar la gestión, centralizar el flujo de información, aumentar el control, etc. Quedando como único medio de limitar su discrecionalidad, los estatutos y reglamentos internos, aun así, puede recurrir a créditos suplementarios. En todo caso, el director de una repartición pública, no es un jefe o dueño de una empresa, sino un burócrata que debe cumplir determinadas instrucciones, su éxito no depende de la satisfacción de los consumidores que se refleja en las ganancias o pérdidas monetarias, sino en su fiel cumplimento de las normas burocráticas. El burócrata se enfocará más en mantenerse ajustado a los códigos administrativos, sin preocuparse con observar el éxito de su servicio, pues al no poder contar con los medios para el cálculo económico de pérdidas y ganancias que se da en el libre mercado, se aferra al cumplimiento de los reglamentos.

Ludwig Von Mises

Todo esto limita la acción de los funcionarios, así también su capacidad de toma de decisiones, pues dependerá constantemente de autorizaciones formales de cada estamento superior a su repartición. Todas las reparticiones públicas que se enfocan en la recaudación impositiva como también de autorizaciones o concesiones al sector privado, tienen una secuencia de reparticiones que forman un laberinto burocrático en el que, para cada actividad, es necesario un sello, una firma, un visto bueno, etc. Y como hemos visto, el burócrata se alinea a los reglamentos, no a servir al cliente, por tanto, no posee el incentivo de agilizar su servicio para proveer autorizaciones, concesiones o visas. Esto conduce a que la urgencia que tienen las empresas privadas en iniciar sus actividades o mejorar servicios, los induzcan a ofrecer motivación adicional a los burócratas para la agilización de los trámites, naciendo así el vicio de la coima y el lobby.

Además de lo mencionado arriba, las reparticiones públicas dependen de su propia capacidad de lobby para acceder a tajadas del presupuesto general de gastos de la nación, por lo tanto, las reparticiones al verse limitados por algún recorte presupuestal, recurren a la creación de nuevos reglamentos o legislación que les permite recaudar con trámites adicionales los fondos de los cuales han sido privados. Todo esto sin considerar que los funcionarios electos suelen utilizar las reparticiones públicas para colocar a sus más fieles, o para retribuir a caudillos electorales, con cargos temporales, además existe la posibilidad de corrupción y mala fe que pueda tener un burócrata o funcionario, que de por sí se encuentra blindado por reglamentaciones de la organización pública, que busca defender a los nombrados de la posibilidad de despidos que pueda ocurrir cuando ocurren los cambios de mando en aquellos puestos electivos. Este blindaje los proporciona protección ante malas gestiones o déficits. Todo esto forman un sistema de barreras de entrada, que permiten al estado mantener al mercado bajo su directa tutela, generándose así un sinfín de trámites burocráticos que dificultan las actividades de las empresas privadas, y, por ende, la generación de empleos.

Por Victor Ocampos

Bibliografía

(2016). Recuperado el 4 de Diciembre de 2018, de lanación.com.py: https://www.lanacion.com.py/2016/03/07/salario-promedio-de-funcionarios-publicos-hoy-es-de-g-5-300-000/

Mises, L. V. (1944). Bureaucracy. New Haven: New Haven University Press.

Weber, M. (s.f.). Qué es la burocracia? (UCEMA, Ed.) Buenos Aires: Libros Tauro.

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